Peru: Proyecto Crédito para Pequeños Agricultores de la Sierra
Resumen estructurado del informe terminal
Prioritariamente, pero no exclusivamente, se seleccionaron como áreas de
ejecución los distritos más pobres de los departamentos de Cajamarca, La
Libertad, Ancash, Huánuco, Huancavelica, Ayacucho y Apurimac.
Los factores geográficos y climáticos de la Sierra incluyen: una topografía
muy escabrosa, suelos marginales (excepto en los pocos valles con suelos
aluviales), temperaturas bajas con heladas frecuentes, una distribución de
lluvias muy irregular y sequías que pueden durar varios años. La helada, la
sequía y el granizo son los factores más riesgosos para los campesinos. Con el
fin de disminuir este riesgo, los agricultores de la Sierra diversifican los
patrones de producción agropecuaria.
La heterogeneidad de los sistemas de producción dentro de la Sierra es muy
marcada, con diferencias en las combinaciones de cultivos y animales, niveles y
tipos de desarrollo agroeconómico e institucional, presencia de otros proyectos
y formas de organización campesina.
Frecuentemente, una parte importante de los ingresos de las familias proviene
del trabajo asalariado, el comercio y el transporte, y no de la actividad
agropecuaria.
Objetivos del proyecto y diseño
Grupo objetivo
6.500 familias campesinas sin acceso al crédito convencional, distribuidas de
la siguiente forma: 1) 1 600 familias de productores individuales con predios
agrícolas, hasta 5 ha., y -en el caso de pequeños productores pecuarios o
mixtos- predios mayores pero cuyo valor bruto de producción fuera equivalente al
que se obtendría de los predios agrícolas de hasta 5 ha.; y 2) 4 900 familias
organizadas en 47 empresas campesinas asociativas de producción (ECAP), en las
que -por lo menos- dos tercios de sus miembros debían cumplir los requisitos
aplicables a los productores individuales, cuyos ingresos agropecuarios anuales
promedio pro familia no excedieran del equivalente a USD 400.
Objetivos y componentes
Los objetivos generales fueron: 1) elevar los niveles de vida y alimentación
de pequeños campesinos a través del aumento en la producción y productividad
agrícola y pecuaria, especialmente productos alimenticios en áreas deprimidas de
la Sierra; 2) promover cambios en las prácticas agrícolas tradicionales; 3)
generar oportunidades de empleo; y 4) reforzar la capacidad administrativa de
las asociaciones de campesinos.
El crédito y la asistencia técnica se otorgaría a través del establecimiento
de Módulos de Asistencia Técnica (MAT). Los MAT trabajarían con productores
individuales y con asociaciones, incluidas las comunidades tradicionales.
El proyecto se estructuró en tres componentes: 1) inversiones crediticias; 2)
asistencia técnica; y 3) supervisión y evaluación.
Supuestos y efectos esperados
En el informe del proyecto del BID se consideraba que existía una amplia
demanda de los créditos y servicios que ofrecería el programa, la demanda
potencial se infería a través de un conjunto de datos sobre el número y el área
de las unidades agrarias, sin referencia a los recursos necesarios y disponibles
por parte de esas unidades. Se concluía que la demanda del programa sería creada
o inducida por el mismo, a través de una intensa campaña de promoción entre los
agricultores, teniendo en cuenta que la mayoría de ellos nunca había sido sujeto
de crédito.
El diseño del proyecto presuponía la existencia de tecnologías listas para
ser adoptadas por los agricultores.
Evaluación
Contexto de la implementación y su evolución
En las últimas décadas el sector agrícola peruano ha mostrado menor dinamismo
que los otros sectores de la economía, tanto en relación al crecimiento del
Producto Interno Bruto agropecuario, como en la participación de su fuerza
laboral en relación al total.
La producción de alimentos se encuentra prácticamente estancada en los
niveles alcanzados hace varios años, con fuertes disminuciones en la producción
'per cápita' de algunos productos básicos.
El promedio de las exportaciones agropecuarias ente 1980 y 1983 cayó un 3%
comparado con el del cuatrienio 1976-1979, mientras que el de las importaciones
ente ambos períodos aumentó un 221%.
El gobierno de Perú que asumió el poder en julio de 1985 otorgó al sector
agrícola la más alta prioridad, ubicándolo como elemento clave para lograr la
reactivación del aparato productivo nacional.
En cuanto al crédito agrícola, el BAP continúa siendo prácticamente la única
fuente oficial que brinda este servicio y que canaliza el mayor volumen de
crédito hacia ese sector. No obstante, los recursos del BAP continúan siendo
insuficientes, y geográficamente se colocan en su mayor parte en la Costa.
El programa FIDA 038-PE fue diseñado a fines de la década de los años
setenta, cuando las formas asociativas de producción agropecuaria tenían
prioridad. Pero cuando el proyecto comienza su ejecución el orden de prioridad
se invierte, ocurriendo un proceso de parcelación y de estímulo a la iniciativa
privada individual, que continúa hasta casi la finalización del proyecto. El
nuevo gobierno vuelve a dar énfasis a las formas asociativas de producción, pero
cuando esto sucedió el proyecto ya estaba terminado.
Logros del proyecto
El proyecto representa un esfuerzo pionero en el proceso de democratización
del crédito en Perú y permite preparar el terreno para una nueva política
gubernamental de crédito a los agricultores en la Sierra. Ha permitido a los más
pobres tener acceso al crédito, el cual -junto con asistencia técnica
específica- consiguió aumentar la producción.
Otro efecto positivo es que creó una conciencia en el Banco Agrícola de Perú
(BAP) de la necesidad de establecer un sistema de seguimiento y evaluación para
sus actividades, a través del desarrollo de una Unidad de Seguimiento y
Evaluación (USE) en el proyecto. Se ha iniciado la creación de una USE para el
conjunto del BAP.
La experiencia del proyecto con los MAT ha demostrado que, bajo ciertas
circunstancias, el uso combinado de crédito y asistencia técnica puede ayudar a
los productores con recursos limitados a aumentar su productividad, sus ingresos
y su consumo de alimentos. Las condiciones necesarias para que esto ocurriera
fueron: 1) el desarrollo de fuertes lazos locales entre el BAP y el Centro de
Extensión y Promoción Agropecuaria (CIPA); o 2) la integración de los servicios
de crédito del proyecto con otros proyectos de desarrollo rural. En los casos en
que no se dieron estas condiciones, los MAT abandonaron gradualmente la
provisión de asistencia técnica. Al final del proyecto los MAT no recibieron
apoyo adicional del BAP y fueron suspendidos.
A fines de 1983 (después de haber colocado el 21% del total de recursos
presupuestados) se decidió: 1) expandir el proyecto a nuevas regiones de la
Sierra (incluyendo las regiones de Arequipa, Tacna, Cuzco y Puno); 2) aumentar
el techo del área de propiedad que un agricultor puede tener de 5 a 10 ha.; y 3)
incrementar el nivel máximo de los préstamos (de USD 5 000 a USD 8 000). Estas
medidas tuvieron un efecto doble. Por un lado, se aumentó notablemente la tasa
de colocación de créditos, y -por otro- se cambió el tipo de beneficiario
original y se debilitó la asistencia técnica, lo que redujo el impacto potencial
en agricultores pobres.
Si bien el monto de los recursos previstos para crédito de inversión
(capitalización) era menos del 50% de los recursos determinados para el crédito
de operación (sostenimiento) existió una mayor demanda de crédito para
capitalización. Esto puede deberse a la incertidumbre asociada a la evolución de
los precios de los bienes producidos con esos recursos (fuerte caída en el
precio de la papa, cultivo al cual se dedicó la mayor proporción de los fondos
para sostenimiento) y a la percepción de una valorización (a través de la
inflación) de los animales y otros bienes que constituyeron el objeto del
préstamo de capitalización. Los agricultores se comportan de forma muy racional
con el uso del crédito, consciente de su costo, del ritmo de la inflación y de
sus múltiples necesidades para las que requieren capital.
En los casos de los préstamos de capitalización el efecto sobre el ingreso y
el acervo del prestatario fue nítidamente positivo, ya que los bienes objeto de
estos préstamos se valorizaron a una tasa considerablemente superior a la tasa
de interés, además de las posibilidades de contar con nuevas actividades que
estos préstamos y los ingresos generados a través de los mismos han representado
para los prestatarios.
En los lugares en donde el crédito se vinculó con proyectos de riego y otros
componentes se notaron efectos positivos. Ello permitió brindar asistencia
técnica, aunque no proviniera del MAT. Cuando el crédito no estuvo inserto en un
contexto rodeado por otros elementos, los MAT no pudieron cumplir su papel.
El objetivo de reforzar la capacidad administrativa de las asociaciones
campesinas no se consiguió.
Hay comuneros y otro tipo de productores agropecuarios cuyos conocimientos
prácticos se están utilizando de modo informal como asistencia técnica. En
algunos casos, los agricultores están pagando los gastos en que incurre el
"experto local" para prestar sus servicios.
La participación de los beneficiarios en el proyecto ha sido muy
limitada.
Efectos, impactos y sostenibilidad
El programa contribuyó al desarrollo de los vínculos entre instituciones
gubernamentales, creando oportunidades para el trabajo conjunto, reforzándolas
materialmente y dotándolas de mayores recursos para su trabajo de campo. Esto no
fue así en el caso de las instituciones no gubernamentales que operaban en la
Sierra.
Efectos sobre los ingresos. El incremento de la producción estuvo acompañado
de un aumento en los ingresos sólo en algunos años, ya que en ello influyó la
variación de los precios de los productos.
Efectos sobre el empleo. Entre los beneficiarios del proyecto disminuyó el
porcentaje de campesinos que trabaja fuera de su predio.
Impacto nutricional. El consumo de calorías aumentó entre los agricultores
cuyos ingresos aumentaron a través de la venta de su nuevo excedente. Dado que
el principal problema nutricional de la Sierra es la falta de calorías, su
aumento contribuye a mejorar el estado nutricional. Pero, por otro lado, cuando
se convierte parte del sistema de producción del autoconsumo al mercado, resulta
otro patrón de consumo. Las variedades para el mercado, de más rendimiento, no
resisten períodos largos de almacenamiento, por lo que pueden crear una
situación en que las familias que antes se autoabastecían tengan que comprar sus
alimentos en el mercado.
Impacto sobre la mujer. Las mujeres (ni los agricultores en general) no
participaron en el diseño del proyecto. Tampoco se incluyó a las mujeres
específicamente en los programas de asistencia técnica.
Impacto ambiental. 1) Al aumentar la producción de alimentos para el mercado
se han disminuido los períodos de descanso de la tierra, lo que aumenta los
efectos de la erosión. 2) Los cultivos intensivos de pastos bajo riego,
financiados por el proyecto, han disminuido el sobrepastoreo de los pastos
comunales. 3) No existieron acciones para reforestación, conservación de suelos
ni recuperación de andenes.
Creación de sujetos de crédito. El proyecto ha realizado un esfuerzo pionero
en el proceso de democratización del crédito, incorporando al circuito del
crédito a agricultores que nunca antes habían tenido contacto efectivo con el
BAP.
Cuestiones principales y recomendaciones
Aunque eran varias las condiciones que debían cumplirse para ser
beneficiario, a efectos prácticos el criterio que se tomaba en cuenta era el del
área.
El límite de área como criterio de eligibilidad puede resultar de difícil
verificación en zonas donde las parcelas no son contiguas como en el caso de la
Sierra, además de ser muy heterogéneas.
La Evaluación de Mediano Plazo identificó diversos problemas de gestión,
principalmente relacionados con el personal, las relaciones personales y la
actuación de los MAT. La Evaluación Terminal no ha encontrado mejoras en estos
temas.
Las demoras en la tramitación para la aprobación y efectivización de las
solicitudes de crédito por los beneficiarios, señaladas por la Evaluación de
Mediano Plazo, continuaron vigentes. Estas demoras tienen diversas
consecuencias: 1) En los créditos de sostenimiento, la imposibilidad de aplicar
las recomendaciones sobre época de siembra y momento de aplicación de los
plaguicidas. 2) En los créditos de capitalización, el encarecimiento de los
bienes a adquirir y, por consiguiente, la imposibilidad de cumplir estrictamente
el plan de inversión con los recursos aprobados y girados tardiamente. 3) Estas
demoras, junto con los factores climáticos y la sobrecolocación de la papa, son
los elementos clave que contribuyen a la morosidad de la cartera.
O sea, que los niveles de mora se deben a las dificultades de
comercialización, a las condiciones climáticas, y a las demoras en la
tramitación para la aprobación y efectivización de las solicitudes de
crédito.
El proyecto no contó con una información adecuada para el análisis de la
cartera.
La omisión de un estudio de la demanda de crédito de los agricultores y
grupos asociativos y la carencia de información sobre sus actitudes hacia el
crédito resultó en una programación insuficientemente elaborada del proyecto
desde su inicio.
Ni en el diseño ni en la Misión de Análisis se captaron datos de los
agricultores sobre sus perspectivas acerca de la integración del crédito con sus
sistemas de producción.
Se sobreestimó la demanda crédito en las zonas seleccionadas para los MAT, lo
que llevó, finalmente, a ampliar el proyecto a nuevas zonas y a elevar el techo
del tamaño de la propiedad.
Para vincular la demanda con la oferta de crédito, y aún para inducir la
primera, el programa preveía una actividad de promoción y organización de los
agricultores, aunque no la especificaba. Esta actividad fue incluida junto con
la asistencia técnica en un mismo componente. Sin embargo, sin un componente
específico no se dedicaron esfuerzos sistemáticos suficientes a la organización
de los agricultores.
Los préstamos asociativos fueron menos que los establecidos en el informe del
proyecto (9% del monto en vez del 65% previsto).
El objetivo de reforzar la capacidad administrativa de las asociaciones
campesinas no se consiguió. Esto puede deberse a: 1) una estimación incorrecta
en el diseño del número de asociaciones existentes y su grado de organización;
2) el cambio en el entorno sociopolítico, por lo que las formas asociativas de
producción perdieron prioridad durante el primer quinquenio de los años 80,
cuando se ejecutó el programa, diseñado a finales de la década anterior; 3) las
actividades tendientes al reforzamiento de las asociaciones no se especificaron
en el Informe del Proyecto; y 4) las instituciones ejecutoras no contaron con
técnicos experimentados en el trabajo con asociaciones de agricultores, ni
tampoco recibieron capacitación en este sentido.
Se realizó una estimación inapropiada de la demanda de crédito.
El diseño del proyecto no consideró la disponibilidad de tecnología apropiada
para los pequeños productores de la Sierra. Se consideraron de forma inadecuada
los sistemas de producción y de comercialización de los pequeños productores. El
efecto de esto fue que, por un lado, las recomendaciones tecnológicas se basaron
en el uso de insumos no específicos e intensivos en capital y, por otro lado, la
aparición de problemas de comercialización que se reflejaron en oscilaciones
periódicas de precios y saturaciones del mercado.
El supuesto del diseño, de que existía una tecnología adecuada par los
campesinos pobres sin necesidad de realizar esfuerzos de adaptación, fue
equivocado.
El supuesto básico sobre la comercialización fue erróneo. Se supuso que
cualquier volumen adicional de producción sería canalizado adecuadamente por los
sistemas existentes.
La combinación de asuntos crediticios y técnicos introdujo un sesgo en el
tipo de asistencia técnica proporcionada por algunos MAT: los técnicos tendían a
centrar sus consejos en la recomendación del manejo de insumos, dejando de lado
otras formas de asistencia. Faltaban menciones a cuestiones de comercialización,
almacenamiento, o trato post-cosecha. Tampoco se facilitaba información sobre el
uso, a largo plazo, de los terrenos, la rotación de cultivos, la necesidad de
prevenir la erosión, etc.
Aunque el BAP estuvo interesado en expandir sus actividades de seguimiento y
evaluación, la Unidad de Seguimiento y Evaluación del proyecto no tuvo un papel
institucional fuerte dentro del Banco. Esto, junto con sus limitadas capacidades
metodológicas y analíticas, redujo su efectividad.
La gente del proyecto FIDA que trabajaba para el BAP sufrió un fuerte
deterioro de sus salarios reales por las altas tasas de inflación. Esto afectó
su nivel de dedicación. Hubo técnicos que dejaron el proyecto antes de terminar
sus contratos, siendo reemplazados sólo en algunos casos. Al no manejar
adecuadamente sus recursos humanos, de los que dependía la provisión de
asistencia técnica, la asistencia técnica vinculada al crédito de los MAT fue
limitada.
No se aprovechó plenamente el mecanismo de la institución cooperante, cuya
función fue sumamente limitada. Ello se debió, fundamentalmente, a la existencia
de una brecha de comunicación entre el BID y el FIDA relativa a las cuestiones
en las cuales hubiera sido crucial que el Banco focalizara su atención e
informara oportuna y periódicamente al FIDA.
Un segundo proyecto (Cusco-Arequipa) tiene que introducir componentes
específicos para enfrentarse a las cuestiones más importantes: la necesidad de
adaptar tecnología para las circunstancias específicas de los agricultores de la
Sierra y de considerar de forma especial las cuestiones relacionadas con la
comercialización.
El Departamento de Cartera del BAP debe mejorar su sistema de trabajo,
pudiendo beneficiarse del conocimiento de experiencias en otras instituciones
similares.
El FIDA necesita explorar mecanismos para asegurarse que las recomendaciones
de las misiones de medio plazo son tomadas en cuenta por los implementadores y
por las instituciones cooperantes, y que existen correcciones durante el proceso
de ejecución.
El uso del porcentaje de crédito desembolsado como un indicador clave para
indicar el "éxito" de un proyecto puede ser muy engañoso. Los objetivos básicos
del proyecto, como la provisión de servicios a agricultores pobres, no deben ser
sobrepasados por objetivos financieros. El uso del porcentaje de crédito
desembolsado como un indicador clave (o único) del éxito del proyecto debe ser
evitado porque puede llevar a una priorización de los objetivos bancarios frente
a los objetivos de desarrollo que son centrales para el FIDA.
En la práctica se trabaja con uno o dos criterios básicos de elegibilidad,
por ello, en la preparación del reglamento de préstamo debería tenerse en cuenta
esto, y evitar largos listados de condiciones que no son de aplicación práctica.
Hay que preguntarse si los criterios pueden aplicarse en el terreno de modo
adecuado y si los criterios tienen sentido en términos de la realidad en la que
los agricultores trabajan.
Es esencial durante la implementación del proyecto un enfoque participativo
para obtener la perspectiva de los agricultores sobre los asuntos del proyecto y
la utilización de sus ideas. Los supuestos básicos utilizados durante el diseño
del proyecto deben ser confirmados con datos de campo. Es importante conocer con
anticipación si el crédito es considerado por los agricultores pobres como el
mayor factor limitante, o si el aumento de la producción de la cosecha (por
ejemplo de patata) llevará al aumento de los ingresos.
Es necesario que en la evaluación ex-ante se evalúen más a fondo y de forma
explícita el contexto económico, político y social del proyecto.
Es necesario evaluar más a fondo las responsabilidades que pueden ser
asignadas a la Unidad de Seguimiento y Evaluación, a la vez que los recursos y
el papel institucional de la Unidad cuando el proyecto se implementa dentro de
una estructura como la del BAP.
Para futuros programas se recomienda considerar la introducción, con carácter
de compromiso con el Gobierno, de una cláusula de no discriminación salarial
contra los profesionales y técnicos que trabajen en este tipo de proyectos,
asegurando que sus remuneraciones y viáticos no queden por debajo de los que
recibe el personal de otras instituciones que realizan trabajos
equivalentes.
Lecciones aprendidas
Para establecer mecanismos de auto-corrección de la provisión de servicios es
esencial la participación de los agricultores en el diseño, la implementación y
la evaluación del proyecto.
Se requiere un seguimiento más intensivo por parte del FIDA y de las
instituciones cooperantes (a las que hay que proveer de ciertas pautas básicas
generales y específicas para cada proyecto para la realización de sus
actividades) para conseguir las correcciones sobre la marcha que permitan cubrir
las necesidades de los agricultores pobres. Las instituciones cooperantes tienen
que tomar en consideración las recomendaciones dadas por las evaluaciones de
FIDA, especialmente cuando no existen capacidades internas de seguimiento y
evaluación. De esta forma se asegurará que una parte importante de los recursos
del proyecto llegarán a los agricultores pobres.
Los criterios de elegibilidad para los beneficiarios del crédito deben ser
simples y fáciles de usar. En la práctica, sólo se aplican los criterios
directamente operativos.
Los proyectos de crédito para pequeños productores, por sí solos, no
consiguen efectos positivos de importancia en la productividad y en los ingresos
de la población objetivo. Por ello, el crédito debe vincularse con otros
componentes (riego, asistencia técnica, comercialización, fortalecimiento de las
organizaciones...) -ya sea dentro del propio proyecto o pertenecientes a otros
proyectos- para que se noten los efectos positivos.
Dado los problemas que enfrenta la asistencia técnica tradicional, la
heterogeneidad en las condiciones agroecológicas del área de algunos proyectos,
los problemas de comunicación que se presentan cuando la asistencia técnica la
realiza un técnico ajeno a la comunidad, y la necesidad de aumentar la población
atendida por los proyectos de forma efectiva, es importante explorar la
posibilidad de encarar la extensión a través de "expertos locales", brindándoles
el apoyo necesario (capacitación, material, etc.).
